Il 2 maggio scorso la Commissione Europea ha approvato la proposta per il Quadro Finanziario Pluriennale 2021-2027, con la quale si avvia ufficialmente il processo di revisione del bilancio europeo. Questo passaggio cade in un momento storico di forte cambiamento. Dopo 10 anni di crisi che hanno messo in seria discussione la tenuta dell'Unione Europa, e le recenti tornate elettorali nazionali che hanno ridefinito la composizione politica di molti governi, i leader dell'Unione si trovano davanti ad un bivio: rilanciare l'Europa con un progetto politico concreto o abbandonarsi ad una progressiva e inesorabile disgregazione. Non sarà facile procedere in questa direzione, soprattutto in vista dell'uscita del Regno Unito dall'Ue e delle elezioni europee del 2019 che rappresenteranno un vero punto di svolta per il destino dell'UE.
Per conto suo, la Commissione sembra determinata a non far cadere nel vuoto questa sfida, proponendosi di superare le divisioni del decennio passato con una agenda positiva in grado di "unire le Istituzioni europee e gli Stati membri intorno ad una chiara visione per il futuro dell'Europa". In questo contesto, nasce la proposta per un "Bilancio moderno al servizio di un’Unione che protegge, dà forza e difende"[1].
Nelle intenzioni della Commissione, il nuovo budget dovrebbe riflettere un nuovo modo di intendere la programmazione di lungo termine dell’Unione europea, cercando di combinare insieme programmi di investimenti moderni e nuovi strumenti finanziari che permettano all’Ue di agire efficacemente di fronte alle nuove sfide. Si tratta di un progetto di riforma ambizioso che intende superare i limiti delle precedenti programmazioni e offrire nuovi orizzonti al bilancio europeo, allargando la sua capacità di spesa in nuove aree politiche.
La proposta, infatti, ha l’obiettivo di semplificare la struttura del budget, rimodulando in modo più coerente ed efficiente il numero dei programmi europei, e di ampliare la capacità finanziaria dell’Unione per rispondere meglio alle priorità politiche e alle emergenze. In questo modo, rispetto al periodo 2014-2020, la Commissione propone di aumentare l’importo totale del nuovo budget, passando da 956,9 miliardi (pari a circa l’1% del PIL dell’UE a 28), a 1.279,4 miliardi (pari all’1.1% del PIL dell’UE a 27), con un incremento positivo di 320 miliardi di euro.
Le novità del QFP 2021-2027, dunque, vanno dalla rimodulazione dei capitoli di bilancio, che aumentano da 6 a 7, con la creazione di un fondo di riserva extra-budget per le emergenze e gli imprevisti, alla riforma del sistema di finanziamento del bilancio pluriennale.
Tabella 1. Il nuovo Quadro Finanziario Pluriennale 2021-2027 (in miliardi di euro)
In particolare, la Commissione prevede di rafforzare l’Unione con una linea di bilancio dedicata agli investimenti e alla crescita, una nuova linea di bilancio riservata all’Unione economica e monetaria e tre nuovi capitoli di bilancio destinati, rispettivamente, all’immigrazione e alla gestione dei confini, alla sicurezza e alla difesa, alla politica estera.
Procedendo in ordine, nel primo capitolo di bilancio, la Commissione propone di inserire a pieno titolo nel budget comunitario il Fondo per gli Investimenti Strategici (Piano Juncker), integrandolo in nuovo fondo denominato InvestEU. Questo strumento avrà la funzione di attrarre gli investimenti privati e pubblici, attraverso un fondo di garanzia europeo, alimentato dal bilancio europeo per 15,2 miliardi, dalla BEI e da altre banche nazionali, per mobilitare fino 650 miliardi di euro di maggiori investimenti all’interno dell’Europa.
Nel secondo capitolo, invece, troviamo la nuova e inedita linea di bilancio dedicata all’Eurozona. In questo caso, la Commissione propone di creare un programma finanziario di sostegno alle riforme (Reform Support Programme), del valore di 25 miliardi, per aiutare i Paesi dell’Eurozona e quelli che vogliono aderire all’euro; e uno strumento di stabilizzazione dell’area euro (European Investment Stabilisation Function), dal valore di 30 miliardi, per rispondere in modo rapido ed efficace agli “shock macroeconomici asimmetrici” negli Stati Membri. Questi due strumenti rappresentano una novità di grande rilievo che consentirà di promuovere una maggiore convergenza economica nell’Eurozona e sostenere le economie in difficoltà in caso di crisi differenziate.
Nel quarto capitolo, dedicato all’immigrazione, la Commissione prevede di istituire un fondo europeo per assistere la gestione dei richiedenti asilo negli Stati Membri e un fondo integrato per rafforzare la capacità operativa di controllo e gestione dei confini comuni dell’Unione con la previsione di creare un corpo europeo di frontiera, composto da 10,000 persone, entro la fine del periodo di programmazione, per un investimento totale di 33 miliardi di euro rispetto ai 12,4 del ciclo finanziario attuale.
Il quinto capitolo rappresenta un’altra novità assoluta poiché destina per la prima volta al bilancio comunitario una competenza di spesa in materia di difesa e sicurezza. La Commissione europea, infatti, propone di rinforzare il Fondo di Sicurezza Interna per fronteggiare le minacce del terrorismo e di istituire un nuovo Fondo per la Difesa Europea al fine di razionalizzare la spesa dell’industria della difesa e aumentare le azioni comuni nello sviluppo di capacità militari europee, per un totale complessivo di 27,5 miliardi di euro.
Infine, un rafforzamento notevole della spesa è stato riservato all’azione esterna dell’Ue. Il nuovo capitolo di bilancio, dedicato all’Europa come attore globale, prevede un aumento fino a 123 miliardi di euro, il doppio rispetto al 2014-2020, con l’integrazione nel bilancio comunitario del Fondo Europeo per lo Sviluppo, e un maggiore controllo democratico del Parlamento sulla spesa pubblica dell’Unione Europea nel campo della politica estera. A questa cifra, fuori dal bilancio comunitario, si aggiungono 10,5 miliardi di euro per un nuovo strumento, denominato “European Peace Facility”, destinato a finanziare missioni militari per il mantenimento della pace. Nell’attuale quadro normativo europeo, però, l’attivazione di queste missioni rimane una competenza esclusiva del Consiglio dell’Ue, quindi solo degli Stati.
La riforma del sistema di finanziamento del bilancio rappresenta uno snodo centrale per garantire un’adeguata dotazione finanziaria all’Unione. Ciò è ancor più necessario per sopperire all’ammanco dei contributi del Regno Unito. In questo caso, la Commissione propone di colmare la differenza con nuove fonti di finanziamento derivanti da un maggiore incremento delle risorse proprie “tradizionali” e da un portafoglio di “nuove” risorse proprie. La Commissione prevede di aumentare le risorse, da un alto, attraverso: a) una razionalizzazione dell’attuale sistema dell’Iva, b) una riduzione delle ritenute da parte degli Stati Membri sulla riscossione delle imposte doganali esterne (dal 20% al 10%); b) gli utili generati dalla BCE con l’emissione di valuta (signoraggio); dall’altro, c) con una nuova imposta comune sulle società di capitale (common consolidate corporate tax base) del 3%; d) una aliquota del 20% sui proventi derivanti dal sistema di scambio delle quote di emissioni inquinanti, ed infine e) una revenue applicata alla vendita di sacchetti di plastica non riciclabile. In questo modo, il finanziamento derivante da risorse proprie corrisponderebbe al 43% dell’importo complessivo del nuovo bilancio, con un risparmio netto per gli Stati Membri del 15%. È bene sottolineare che le “nuove risorse proprie” non rappresentano “nuove tasse europee” ma una razionalizzazione di quelle già esistenti a livello nazionale. Un passaggio concreto verso la definizione di una unione fiscale europea.
Tabella 2. Fonti di finanziamento del bilancio europeo riformato (proposta della Commissione)
Il progetto della Commissione riprende molte proposte approvate dal Parlamento europeo che, nella seduta plenaria di marzo, aveva reclamato, in particolare, un aumento del budget, una riforma delle "risorse proprie" e la creazione di una nuova linea di bilancio per l'Eurozona. La Commissione Europea ha inteso procedere in questa direzione, anche se molte rivendicazioni parlamentari rimangono ancora aperte, dalla necessità di incrementare ulteriormente l’importo complessivo del bilancio all’esigenza di assicurare una maggiore legittimità politica all’azione dell’Ue. Sarà compito del Parlamento difenderle e portarle avanti di fronte al Consiglio Europeo, al quale lo stesso Parlamento ha chiesto che il Consiglio (dei Ministri) possa votare il futuro bilancio a “maggioranza qualificata” e non più all’ “unanimità”.
[1] COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE EUROPEAN COUNCIL, THE COUNCIL, THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE AND THE COMMITTEE OF THE REGIONS A Modern Budget for a Union that Protects, Empowers and Defends The Multiannual Financial Framework for 2021-2027 {SWD(2018) 171}
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