Martedì 2 Dicembre 2020 si è svolta la Lecture Altiero Spinelli 2020, la conferenza annuale del Centro Studi sul Federalismo. Sergio Fabbrini, Presidente del Dipartimento di Scienze Politiche dell’Università LUISS Guido Carli di Roma e Pierre Keller Professor alla Kennedy School dell’Università di Harvard, è stato l’ospite di questa edizione. Editorialista del Sole 24 Ore, Sergio Fabbrini si è distinto negli ultimi anni per i suoi studi sulla politica europea e, in particolare, sugli aspetti della governance e dei processi decisionali dell’UE, analizzando punti di forza e debolezza, e le sue evoluzioni alla luce dei cambiamenti nel contesto europeo e internazionale. Partendo dalle elezioni americane del 2 novembre 2020, la lectio magistralis di Fabbrini si è trasformata in un esercizio per comprendere meglio il processo di integrazione europea, attraverso un formidabile viaggio alle radici del federalismo americano, sapendo ricavare gli insegnamenti dal confronto.
Il primo insegnamento – Unione federale vs Stato federale
In Europa esistono molti Stati federali (come Germania, Austria, Belgio) ma non esiste ancora un’Unione federale di Stati. Diversamente dagli Stati Uniti d’America che si possono considerare un’Unione federale per eccellenza. Questa affermazione ci aiuta a fare una distinzione tra Unioni federali e Stati federali. Le prime nascono da un processo di aggregazione di stati, motivato da un’esigenza di sicurezza (coming together federations). I secondi sono la conseguenza di un processo di disaggregazione dello Stato unitario (holding together federations). Nelle Unioni federali, il processo di federazione è determinato dalla volontà di Stati indipendenti, la cui forza è maggiore rispetto a quella del nuovo potere creato. Negli Stati federali, il processo di devoluzione del potere verso le unità territoriali è favorito e controllato dallo Stato centrale. Quando pensiamo al processo di integrazione europea, dovremmo ragionare - secondo Fabbrini - più in termini di aggregazione di stati che di disaggregazione. Quindi, a qualcosa di più simile ad una Unione federale che ad uno Stato federale.
Il secondo insegnamento – La separazione dei poteri a Washington
Il sistema americano si distingue dagli altri per una forte separazione dei poteri, sia tra il Governo federale e gli Stati che compongono l’Unione sia tra le Istituzioni che rappresentano il Governo federale a Washington DC. Questa caratterizzazione ha dato vita ad un sistema di istituzioni sperate che condividono il potere (separated institutions sharing power). Nel modello americano, non troviamo un governo parlamentare inteso come negli Stati europei ma, più precisamente, un processo di governo regolato dai meccanismi medisoniani di checks and balances (pesi e contrappesi) che superano la tradizionale separazione dei poteri concepita da Montesquieu. Quando pensiamo agli USA, quindi, dobbiamo avere in mente tre Istituzioni di Governo - Camera, Senato, Presidente - ciascuna delle quali ha fonti di legittimazione distinte, mandati temporali diversi e prerogative di policies (politiche) differenti. Ne deriva così un sistema decisionale complesso, condizionato da forti logiche di contrapposizione e quindi basato su una continua ricerca di equilibrio e consenso tra i diversi poteri.
Il terzo insegnamento – La centralità degli Stati in America
Ciò dipende dal fatto che l’Unione deve tenere insieme le diverse prerogative di poteri separati: quello degli Stati che si esprime nel Senato, quello del Presidente che si esprime nell’Esecutivo e quello della Camera che rappresenta i cittadini in proporzione alla popolazione. In questa logica, il Senato ricopre un ruolo centrale nei meccanismi di governo dell'Unione. Esso è composto da due rappresentanti per Stato, a prescindere dalla dimensione e dalla popolazione. Elegge i giudici della Corte Suprema, determina la composizione del Collegio Elettorale (quindi l’elezione del Presidente), detiene il potere di impeachment (quindi di destituire il Presidente), decide la politica estera e militare dell’Unione. È stato così concepito per garantire la centralità degli Stati rispetto al governo federale e, in particolare, per tutelare quella degli Stati più piccoli rispetto a quelli più grandi (Connecticut compromise). In questo modo - evidenzia Fabbrini - nessuno Stato può esercitare un’egemonia nell’Unione ma ogni Stato può determinare, in rapporto agli altri poteri, una maggioranza di governo nell’Unione.
Il quarto insegnamento – Le origini dell’integrazione europea
Gli USA sono nati per un’esigenza di sicurezza degli Stati americani verso una minaccia esterna. L’UE, invece, da una esigenza di sicurezza verso una minaccia interna: evitare la guerra tra gli Stati europei. Gli Stati americani hanno delegato fin da subito all’Unione la competenza di governare la politica estera e di difesa, tenendo per sé quella di regolare il mercato. Gli Stati europei hanno delegato alla Comunità la competenza di regolare il mercato interno, tenendo per sé la politica estera e di difesa. Al principio dell'integrazione europea, vi fu la creazione di una Comunità del carbone e dell’acciaio (le materie alla base delle due guerre mondiali) per favorire la pace e il progresso comune. A seguire, sarebbe dovuta nascere una Comunità politica europea della difesa che implicava un governo, un parlamento ed un esercito comune. Questa prospettiva fallì con il voto del Parlamento francese nel 1954 e il processo di integrazione continuò secondo il disegno funzionalista di Jean Monnet: proseguire, attraverso la condivisione di politiche e istituzioni, verso un’unione sempre più stretta (economica, monetaria e infine politica).
Il quinto insegnamento – La definizione dei poteri a Bruxelles
L’UE si evolve così attraverso un sistema istituzionale complesso, caratterizzato da due logiche di integrazione: quella intergovernativa che privilegia il ruolo degli Stati e la centralità del Consiglio Europeo; quella sovranazionale che esalta le Istituzioni comunitarie e si fonda sull’iniziativa della Commissione e del Parlamento europeo. Queste due logiche hanno dato vita a due modelli di governance e processi decisionali differenti: quello intergovernativo contraddistinto dal voto all’unanimità e dal potere di veto degli Stati (ieri il Regno Unito, oggi Polonia e Ungheria); quello comunitario dal voto a maggioranza e dalle dinamiche parlamentari. I due modelli convivono insieme, cooperano attraverso il meccanismo di co-decisione legislativa, ma sono in continua tensione sul piano strategico della definizione dei poteri. Il Parlamento vuole rafforzare la Commissione, come Organo esecutivo dell’Unione, e tenerla sotto il suo controllo. Il Consiglio Europeo rifiuta la logica della “parlamentarizzazione” dell’Unione e vuole mantenere il suo potere di indirizzo e di decisione finale. Questa situazione - afferma Fabbrini – dimostra che l’UE non ha ancora definito il suo modello di aggregazione.
Il sesto insegnamento – La Conferenza sul futuro dell’Europa
La mancata definizione di un unico regime di governace e processi decisionali è all’origine delle debolezze dell’Ue. Non vi è chiarezza su chi prende le decisioni e certezza che esse vengano effettivamente prese. Questo determina un vuoto di responsabilità, un deficit di governo e l’assenza di una leadership europea con una legittimazione democratica. Nell’Unione Europea manca un’idea di sovranità europea distinta da quella degli Stati. Se, da un lato, non è più sostenibile un sistema intergovernativo dominato dal Consiglio Europeo, dall’altro, è difficile immaginare una parlamentarizzazione dell’UE che escluda il ruolo degli Stati europei. La Conferenza sul futuro dell’Europa, secondo Fabbrini, dovrebbe diventare il luogo dove ragionare su questi problemi e, in modo originale, trovare quelle misure di equilibrio, di checks and balances, in grado di salvaguardare le prerogative degli Stati, la rappresentanza dei cittadini e l’efficacia del governo europeo. In questo contesto, si inserisce la proposta di Fabbrini per un Political Compact: l’idea di un nuovo patto europeo per avviare un processo di trasformazione dell’UE in un’autentica Unione federale.
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