La Cooperazione strutturata e permanente sulla Difesa, il ruolo degli Stati che l'hanno proposta e di quelli che ne restano fuori, la necessità di un nuovo paradigma federalistico anche in questo campo.
Com'è buona usanza ricordare all'inizio di ogni dissertazione sul tema, nel 1954 l'Assemblea nazionale francese bocciò la proposta di una Comunità Europea di Difesa (CED). Per una tra le tante ironie della storia, sessantacinque anni dopo, è proprio la Francia oggi a premere più di altri per la realizzazione di una cooperazione militare di dimensione europea – ça va sans dire – sotto la sua guida.
Nei decenni intercorsi, a dire il vero, il progetto fu solo apparentemente sospeso: è grazie a una lunga e lenta decantazione che è maturata la dottrina della difesa europea poi oggettivata nei Trattati. Quello di Lisbona (firmato nel 2007, in vigore dal 2009) ha introdotto la presidenza permanente e ha reso l'Alto Rappresentante (AR) al tempo stesso presidente del Consiglio e e vicepresidente della Commissione, dando un inquadramento coerente alla materia. Chi scrive, tuttavia, individua in un passaggio precedente la svolta fondamentale: il Trattato di Amsterdam (1997) non solo ha introdotto la figura dell'AR, ma ha istituito l'astensione costruttiva rendendo più efficace il processo decisionale, e ha formalizzato le cooperazioni rafforzate come procedura principale dell'approfondimento del processo di integrazione in determinate aree, tra cui quella della sicurezza e della difesa.
È su questa base che nel 2017 è stata avviata la Cooperazione strutturata permanente (Permanent Structured Cooperation, PESCO), che costituisce il modello di difesa europea organico all'Unione. La partecipazione di 25 Paesi ha segnato il prevalere dell'orientamento tedesco a operazioni inclusive e allargate, per quanto ostacolate dalla norma decisionale dell'unanimità. Diverse le priorità della Francia che, pur essendo parte della PESCO, il 25 giugno 2018 ha lanciato l'European Intervention Initiative (EI2), insieme ad altri otto Paesi. Tra questi, la Danimarca che alla PESCO non ha aderito, e la Gran Bretagna che è in procinto di lasciare l'UE. Partecipa anche la Germania, che non può permettersi di rimanere fuori dai giochi e lasciare vuoti politico-strategici, mentre per il momento l'Italia sceglie di non aderire.
Questo il secondo modello di integrazione della difesa nell'orizzonte regionale europeo, ma si deve sottolineare e tenere a mente che esso si articola al di fuori della cornice istituzionale dell'Unione Europea. Nonostante le intenzioni di non sovrapposizione formulate nella lettera programmatica (Macron et alii 25/6/18), è evidente che i due modelli siano alternativi e destinati ad essere concorrenziali, a meno di future correzioni o addirittura di incorporamento del secondo nel primo – ipotesi mai evocata e formulata in questa sede come auspicio di ragione funzionale. Per comprendere le possibili prospettive della difesa europea, però, è di fondamentale importanza analizzare gli interessi e le strategie degli Stati coinvolti, e la loro incidenza sugli assetti strutturali, ovvero sulla realizzazione e lo sviluppo dei due suddetti modelli. In effetti, la preponderanza di tali fattori è innescata e alimentata dal carattere intergovernativo che ha caratterizzato fin qui le politiche di quest'area.
Con il suo ultimo Libro bianco della difesa (Weißbuch 2016), la Germania, dopo avere aumentato la consistenza numerica della Bundeswehr, supera le sue storiche remore e si appresta a incrementare in misura sostanziosa i finanziamenti alla difesa. A fare di più, senza che si riesca a inseguirla, è sempre la Francia: nella Legge di programmazione militare per il settennio 2019-2025 (LPM 2018) si prevedono finanziamenti alla difesa complessivi per 300 miliardi di euro. A ciò si aggiunge la politica propositiva con cui la République ha assunto il ruolo di Lead Nation della EI2, offrendo a quest'ultima gli apparati amministrativi e di vertice. Ma si aggiunge anche la politica di protezione e di sostegno alle proprie industrie strategiche attive nel settore, con una determinazione evidente nelle cronache dei rapporti tra Naval Group e Fincantieri.
Su tale sfondo, e in tale competizione, rimane un'incognita la strategia dell'Italia. Società come Leonardo e Fincantieri si stanno dimostrando dinamiche e competitive, ma in generale da parte dello Stato sembra mancare un'attività di politica estera in grado di creare condizioni strategiche favorevoli. La stessa mancata adesione alla EI2 potrà assumere valori diversi a seconda delle mosse avvenire. Il contesto presente è quello di un'area politico-economico-strategica allo stadio di incubazione, in cui gli Stati nazionali sembrano interessati più che altro a conquistare vantaggi competitivi nella prospettiva di future posizioni oligopolistiche.
Ciò evidenzia sempre di più i limiti di una impostazione intergovernativista e la necessità di un nuovo paradigma federalistico che però può scaturire solo dalla volontà di riconoscere e mediare i reciproci interessi nazionali in vista di ben maggiori interessi comuni di fronte alle sfide incombenti della politica internazionale.
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