Cinquanta anni fa Walter Hallstein pubblicò la summa delle esperienze e conoscenze tratte dal suo contributo al processo di unificazione europea, con il significativo titolo di: “Europa, federazione incompiuta”. Tra il 1958 e il 1968, in qualità di presidente-fondatore, aveva guidato e plasmato la Commissione Europea, inizialmente come Commissione CEE, poi Commissione delle Comunità europee. Ancor prima era stato tra i padri fondatori della Comunità, contribuendo in modo decisivo a dar forma ai trattati.
Il testo, non da ultimo grazie alla pregnanza intellettuale, mantiene ancora oggi la sua freschezza e resta meritevole di una lettura. E continua ad essere attuale, in particolar modo alla luce dei virulenti tentativi odierni di invertire il processo di integrazione europea nelle sue parti essenziali, e di intenderlo come un’alleanza, da cui gli stati membri possono trarre vantaggi e in cui possono esercitare la propria sovranità senza curarsi degli altri.
Come nota Hallstein nella prefazione, è un “libro di fatti, non memorie personali”, e il fatto di cui si occupa è la Comunità europea: le ragioni della sua fondazione, il suo sviluppo, i suoi valori, la sua condizione presente, i suoi organi e le sue politiche. Illustra anche gli interessi che guidano il processo di unificazione e analizza le resistenze che vi si frappongono. Specialmente in questi passaggi, emerge il coinvolgimento personale dell’autore e il suo impegno per la causa europea.
Hallstein descrive efficacemente come la Comunità europea sia un prodotto del diritto, un ordinamento giuridico che usa gli strumenti del diritto per produrre regole, e quindi per elaborare un suo diritto, volto a organizzare i rapporti in base ai principi che dovrebbero realizzarsi attraverso il processo di integrazione europea. Hallstein elenca questi valori fondamentali: “pace, unità, uguaglianza, solidarietà, benessere, progresso e sicurezza”; spiega come essi siano legati da un rapporto variabile di complementarietà, e come si esprimano nella costruzione e nella politica della Comunità.
La Comunità europea è quindi una comunità fondata sul diritto. Con la precisione che gli appartiene, scrive Hallstein: “la Comunità economica europea è un fenomeno del diritto da tre punti di vista: è creazione del diritto, fonte del diritto e ordinamento giuridico”. Ma è al contempo anche una comunità politica. I suoi organi (Consiglio, Parlamento e Commissione) sono politici, le sue attività sono politiche e i loro effetti sono politici. In questo senso l’Unione Politica è insita nella Comunità sin dalla sua fondazione.
Lo stesso vale anche per il suo tratto federale: se è vero che non può certo considerarsi federazione o stato federale, è però indubbiamente, come suggerisce Hallstein con il titolo del libro, una federazione incompiuta. “Questa comunità stessa è stata organizzata secondo un modello i cui tratti più salienti sono federali”. Gli stati membri non si annullano nella comunità, ma collaborano autonomamente alla realizzazione della comunità e delle sue politiche. Nella Commissione essa dispone di un esecutivo indipendente dai governi e dai parlamenti degli stati membri; il Consiglio dei Ministri, in cui operano congiuntamente i rappresentanti degli stati membri, è il suo organo federale.
La raison d’être di questa comunità europea sta nella creazione del diritto, affinché, con gli strumenti del diritto appunto, si possano regolare in modo nuovo i rapporti tra gli stati che partecipano al processo di unificazione. Nasce così una nuova sorta di rapporti internazionali, che vengono trasformati in rapporti di politica interna nell’ambito di uno spazio unico di diritti e regole.
Nei suoi tentativi di elaborare proposte per dare forma alle singole politiche settoriali o per risolvere problemi specifici, con l’intento di perseguire il bene comune, e nel tentativo di farle approvare agli organi legislativi, ovvero al Consiglio dei Ministri e al Parlamento, la Commissione trova sostegno in quella che Walter Hallstein chiama la “logica delle cose”. L’espressione non designa un automatismo nel passaggio da un grado di integrazione a quello successivo, o da una politica comunitaria all’altra. “Nulla in politica è automatico, e ovunque entra in gioco la volontà umana”, come disse in un discorso (nel 1970 a Düsseldorf).
Insistendo sulla logica delle cose, Hallstein intende invece mobilitare le forze e il dinamismo che derivano dall’idea che l’agire politico, nella misura in cui vuole raggiungere gli scopi che lo motivano, esige coerenza. Per esempio l’attuazione del principio di libera circolazione di persone, capitali e merci impone di realizzare nel territorio interessato un mercato senza confini e unitario, che a sua volta impone l’introduzione di una valuta comune, che necessariamente porta con sé la questione della responsabilità democratica nello spazio politico così creatosi.
Trascorsi cinquanta anni, possiamo vedere quanto Hallstein abbia avuto ragione, con la sua tesi della logica delle cose insita nel processo d’integrazione; in contrapposizione a tutti gli scettici che ritenevano di poter liquidare in quanto naif l’idea “ottimista” di unificazione europea che essa implicava. Se però la logica delle cose ha funzionato, e non solo a livello teorico ma anche come volano pratico per lo sviluppo della comunità e delle sue politiche, il merito va soprattutto all’esistenza e all’azione delle istituzioni, e in particolare della Commissione.
Le istituzioni conferiscono alla costruzione europea solidità, continuità e affidabilità. Sono queste le premesse perché il processo storico di unificazione avanzi. La dinamica di sviluppo messa in moto dalla logica delle cose viene raccolta, razionalizzata e tradotta in politica dalle istituzioni. Al contempo esse contribuiscono a domare i tanti e gravi problemi che i popoli e gli stati d’Europa devono affrontare insieme per non soccombere.
Da qui nasce anche la richiesta di rafforzare tali istituzioni conferendo loro maggiore capacità operativa; non solo la Commissione, ma anche e soprattutto il Consiglio dei Ministri (ampliando gli ambiti in cui le decisioni vengono prese a maggioranza) e il Parlamento (con l’ampliamento dei settori di codecisione). La Comunità / Unione, per essere forte e poter svolgere i compiti che le sono affidati, oltre che di una Commissione forte e indipendente, necessita anche di un Consiglio dei Ministri forte e in grado di decidere, e di un Parlamento forte, consapevole della propria importanza e capace di farla valere.
Resta da dire che Walter Hallstein, nella lavorazione del suo libro, ha potuto contare sull’aiuto di Hans-Herbert Götz, a lungo corrispondente della Frankfurter Allgemeine Zeitung a Bruxelles, e di Karl-Heinz Narjes, suo capo di gabinetto alla Commissione. Nel corso degli anni Settanta il libro è stato pubblicato più volte in edizioni via via ampliate, con il titolo “La Comunità europea”, per essere poi tradotto in francese, italiano, inglese, svedese, spagnolo e inglese. È giunto il momento di riscoprire quest’opera futuristica, che è anche un testamento; basterebbe l’entusiasmante capitolo conclusivo, in cui Walter Hallstein trae insegnamenti ancora oggi validi dai successi e dai fallimenti dei primi anni dello sviluppo della Comunità europea, a giustificare la lettura.
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