I Quaderni Federalisti per la Conferenza sul Futuro dell’Europa.
Proposte di riforma dei trattati.
INTRODUZIONE
Questa guerra brutale è destinata a durare. E’ difficile vedere la possibilità di una tregua e in ogni caso la resistenza ucraina non cesserà, e noi europei avremo il dovere morale e politico di sostenerla. La guerra è mossa dalla volontà di impedire che i valori occidentali avanzino, diventando patrimonio comune di Stati fino a pochi anni fa lontani da questo modello politico e culturale e parte integrante, invece, del blocco sovietico, che la Russia mira a ricostituire sul piano geopolitico.
E’ importante capire che l’Ucraina è stata invasa in questo momento perché stava lavorando, anche se con fatica, per integrarsi gradualmente in Europa; ed è altrettanto importante capire che l’altro bersaglio dell’attacco è l’Unione europea, che si sta rafforzando dopo le scelte compiute con la pandemia. La guerra, pertanto, non è tanto indirizzata a contenere la NATO, quanto piuttosto l’Europa. Questo è un cambio radicale di prospettiva. Benché – priva di una propria politica estera e di sicurezza, senza una propria difesa, e soprattutto debole sul piano politico – l’Unione europea abbia spesso adeguato passivamente le proprie posizioni a quelle della NATO e degli USA, dopo questi ultimi anni tormentati ha ormai iniziato a porsi il problema della propria indipendenza e autonomia strategica, avviando un processo di autoriforma.
Se vogliamo dunque cogliere il filo conduttore di questa mossa che sembra così folle da parte di Putin – e che invece non dobbiamo mai fare l’errore di sottovalutare – lo troviamo nella volontà di bloccare un processo di rafforzamento europeo prima che si realizzi, prima che diventi impossibile fermarlo. Oggi abbiamo ancora molte fragilità su cui Putin può giocare – economiche, politiche, militari – e che può sperare esplodano con questa guerra, fino ad arrivare a mettere in crisi le nostre democrazie: soprattutto portando alla crescita delle forze populiste che Mosca è pronta a sostenere con molteplici aiuti, inclusa l’arma della propaganda e della disinformazione, in cui è maestra. Domani, potremmo essere riusciti a superarle almeno in gran parte.
Delineare il vero campo di gioco e capire le mire dell’avversario è decisivo per poterlo fermare. L’Europa deve innanzitutto al Presidente Zelensky e alla forza del popolo ucraino se la mossa del Cremlino non è stata subito vincente. La resistenza ucraina ha costretto Europa e USA, e con loro un bel pezzo di mondo, a reagire; non era scontata, e ha fatto la differenza. Ora però inizia una lunga guerra e bisogna attrezzarsi, sotto tutti i punti di vista: economico, militare, ma soprattutto politico. Il terreno ultimo su cui si combatte è quello della forza del consenso e della tenuta dell’opinione pubblica.
Qui l’Europa deve guidare il mondo libero, e deve farlo non solo perché in questo momento il nemico e la guerra sono sul suo territorio, ma soprattutto perché ha un contributo superiore da offrire in termini di modello politico e sociale. Non sono però le nostre democrazie nazionali che possono fare la differenza, ma la forza del nostro processo di unificazione. Questo processo è il vero nemico delle autocrazie, che si fondano sul nazionalismo aggressivo, sulla tirannia, sul disprezzo della vita umana e della liberta; ed è un processo che ormai deve completarsi, tornando alle radici del Manifesto di Ventotene. La minaccia è analoga, e allo stesso livello deve essere la risposta, realizzando finalmente le riforme che diano vita all’Europa federale. Noi dobbiamo non solo completare la nostra unità, creando meccanismi istituzionali adeguati, per rafforzare la convergenza dei nostri interessi economici e geopolitici; ma dobbiamo prima di tutto sconfiggere politicamente il nazionalismo, che è tornato a portare la guerra sul nostro continente, creando istituzioni che non siano intaccabili da questa malattia e, viceversa, rappresentino un modello alternativo, anche per il resto del mondo.
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La Conferenza sul futuro dell’Europa in questi mesi di lavoro ha mostrato tutte le sue potenzialità, coinvolgendo in un dibattito pubblico i cittadini che hanno espresso con chiarezza – sulla piattaforma, nelle raccomandazioni dei panel – la loro richiesta per una forte democrazia europea, e per un’UE capace di agire con efficacia insieme ai suoi cittadini. Ora che si appresta a tirare le somme e ad esprimere le proprie conclusioni, noi federalisti europei – questa ampia galassia di forze che hanno animato il dibattito di questi mesi e contribuito a portare l’informazione e il confronto sul territorio e verso l’opinione pubblica – chiediamo solo di rispettare l’impegno preso all’avvio della Conferenza: nessuna censura verso le raccomandazioni più radicali che sono state chiaramente condivise dai cittadini, ma presa d’atto e quindi sostegno alla proposta di aprire una Convenzione per discutere le riforme dei Trattati. Una Convenzione che non parte da zero, ma discute di come costruire un’Europa democratica, sovrana, capace di agire.
In questa ottica vi trasmettiamo il nostro contributo di proposte concrete per riformare i Trattati. Un’Unione federale, sovrana e democratica è necessaria, ma noi vogliamo contribuire a dimostrare che è anche possibile.
Luisa Trumellini, Segretaria generale del Movimento Federalista Europeo
Presentazione delle proposte di riforma dei trattati
Nel testo che segue sono formulate alcune proposte di riforma dei Trattati volte a modificare le competenze dell’Unione e la sua architettura istituzionale in senso federale per dar vita a un’unione politica.
L’idea di fondo è che sia necessario introdurre immediatamente alcune modifiche sostanziali che inneschino un mutamento di natura dell’Unione e che conducano, dopo un periodo transitorio, al consolidamento di una piena unione federale.
La situazione politica impone un’accelerazione al processo di riforma dell’UE. La necessita di far fronte alle gravissime crisi della pandemia e della guerra in Ucraina ha favorito la convergenza degli interessi degli Stati europei e portato a un’unità di intenti fino a poco fa impensabile, che ha permesso di sfruttare gli strumenti esistenti senza modificare in modo strutturale il funzionamento dell’Unione. Sappiamo però che nel tempo, e anche nella durezza della sfida che ci attende, per poter agire efficacemente e in modo unitario è necessario superare gli attuali meccanismi confederali sui quali si fonda l’Unione. La capacita di azione a livello europeo resta oggi subordinata al raggiungimento di un accordo tra i governi dei Paesi membri, e l’esperienza ci dimostra che troppo spesso accade che emergano divergenze tra gli interessi nazionali immediati e che l’Unione resti paralizzata. Per questo, è necessario dare vita a un’unione federale in grado di autodeterminare la propria condotta nella sua sfera di competenza.
Per riprendere le parole di Jean Monnet, è venuto il momento di affidare l'elaborazione e la difesa dell’interesse europeo ad Istituzioni sovranazionali indipendenti, sottraendo il compito alle Amministrazioni nazionali, che non possono avere come obiettivo l’interesse generale, ma solo ricercare accordi tra interessi nazionali contrastanti o comunque diversi.
Competenze dell’Unione europea e poteri del Parlamento europeo
Una prima serie di modifiche riguarda le competenze dell’Unione e i poteri del Parlamento europeo.
In primo luogo, si prevede in alcuni settori (come la politica industriale, la politica economica, la sanità pubblica) di competenza degli Stati membri e nei quali l’Unione ha una semplice competenza di coordinamento e di sostegno, che sia rafforzata la competenza dell’Unione in modo da consentirle di sviluppare vere e proprie politiche a livello sovranazionale.
Nel quadro del rafforzamento delle competenze dell’Unione una posizione particolare è rivestita dalla competenza fiscale, della quale l’Unione è priva, con conseguente impossibilità di reperire le risorse per attuare le proprie politiche indipendentemente dagli Stati membri. È necessario dunque prevedere, parallelamente alla potestà fiscale degli Stati membri nella loro sfera di competenza, che l’Unione possa stabilire e percepire imposte dirette e indirette. Parallelamente (v. modifiche relative alle disposizioni istituzionali) il Parlamento europeo, futura Camera bassa dell’Unione, deve disporre di piena capacità di intervento non solo sulle spese, ma anche sulle entrate dell’Unione.
Sempre per quanto riguarda i poteri del Parlamento europeo, ad esso è attribuito il potere di intervenire mediante la procedura legislativa ordinaria nell’adozione di tutti gli atti legislativi che il Trattato di Lisbona aveva sottoposto alla procedura legislativa speciale (vale a dire alla decisione del solo Consiglio dei ministri previo semplice parere del Parlamento). L’intervento del Parlamento europeo mediante la procedura legislativa ordinaria implica che tali atti legislativi potranno essere adottati a maggioranza qualificata e non più all’unanimità. Tali proposte di modifica riguardano otto politiche dell’Unione (vedere testo).
Politica estera, di sicurezza e difesa
Una seconda serie di modifiche proposte riguarda la politica estera e la politica di sicurezza e difesa comune dell’Unione al fine di dotare quest’ultima di una sua “autonomia strategica”. Il TUE prevede l’applicazione a tali settori di meccanismi di carattere puramente intergovernativo, che escludono la partecipazione del Parlamento europeo e si fondano sul consenso unanime degli Stati; si tratta dunque di settori nei quali l’integrazione è meno avanzata rispetto ad altre aree di competenza dell’Unione, e per questo si è previsto un periodo transitorio al termine del quale il potere decisionale dovrebbe essere attribuito al nuovo governo europeo sottoposto al controllo da parte del nuovo Parlamento bicamerale.
Durante il periodo transitorio le decisioni in materia di politica estera e di difesa continuerebbero ad essere adottate dal Consiglio europeo, e dunque secondo il metodo intergovernativo, ma a maggioranza qualificata.
Disposizioni di carattere istituzionale
Una terza serie di modifiche proposte riguarda disposizioni di carattere istituzionale della nuova Unione federale:
- Come già richiesto dai cittadini europei nei panels della Conferenza sul futuro dell’Europa, occorre dotare il Parlamento europeo del potere di iniziativa legislativa nel caso in cui la Commissione europea non desse seguito alle richieste dello stesso Parlamento oppure di un milione di cittadini di almeno sette Stati membri (finora la Commissione europea ha dato un seguito legislativo a solo una o due richieste inoltrate da un milione di cittadini europei).
- Il documento indica poi quali dovrebbero essere le riforme necessarie alla trasformazione della Commissione in un vero governo. Anche in questa ipotesi si è previsto un periodo transitorio, anche per dare il tempo di sviluppare il confronto sui nuovi equilibri da instaurare tra le Istituzioni attuali e il nuovo governo europeo destinato a rimpiazzarle (in particolare, ma non solo, le condizioni della fiducia politica). Durante il periodo transitorio, il Presidente della Commissione sarebbe sempre designato, come oggi, dal Consiglio europeo, ma con un rafforzamento del sistema degli Spitzenkandidaten e l’introduzione di liste transnazionali. Quanto alla designazione dei Commissari, rispetto al sistema attuale che nella scelta dei Commissari attribuisce un ruolo cruciale ai governi degli Stati membri, questi sarebbero designati dal Consiglio europeo su proposta del Presidente della Commissione. Alla scadenza del periodo transitorio, si può già prevedere che debba spettare al Presidente scegliere direttamente i membri del nuovo governo europeo.
- Il Consiglio viene trasformato nella Camera alta del Parlamento della nuova Unione. Anche per la creazione di un Senato o Camera degli Stati ci si è orientati su un sistema analogo a quello in vigore in Germania nel Bundesrat piuttosto che al sistema in vigore negli Stati Uniti. Naturalmente gli esempi numerici indicati per la composizione tanto della Camera bassa che del Senato degli Stati sono puramente indicativi.
- il Consiglio europeo, a titolo transitorio, eserciterà la Presidenza dell’Unione e avrà alcuni compiti, i più rilevanti dei quali attengono alla politica estera e di sicurezza e difesa.
- Vengono modificate le disposizioni relative al finanziamento dell’Unione per consentire alla stessa di contrarre prestiti e di stabilire le proprie entrate in modo indipendente dagli Stati e con la piena partecipazione del Parlamento. Anche in questa ipotesi è prevista l’eventualità che durante un periodo transitorio questo meccanismo si applichi solo, come avveniva nella CECA, entro il tetto di una percentuale massima.
- Per concludere si è previsto che la revisione del futuro trattato Costituzionale abbia luogo secondo una procedura maggioritaria sia in seno al nuovo Parlamento bicamerale sia per quanto concerne le ratifiche degli Stati membri.
Paolo Ponzano,
Giulia Rossolillo,
Salvatore Aloisio,
Luca Lionello
Leggi e scarica la versione integrale del Quaderno Federalista qui: https://www.mfe.it/port/documenti/schede/cofoe/220302_proposte_riforma_trattati.pdf
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