Il Mediterraneo, storicamente, ha connesso popoli e società diverse, generando una fitta rete di scambi e attivando importanti dinamiche di condivisione e reciproca influenza culturale.
Ancora oggi assistiamo a uno scenario che, da un certo punto di vista, presenta caratteristiche simili: sulle rive africane e mediorientali il mare si affaccia su una polveriera: stati prossimi al collasso, annose guerre civili, instabilità politica; sulle rive europee, invece, le sue acque lambiscono un continente stabile e pacifico da decenni, reso tale grazie alla graduale costruzione di vincoli economici e politici di carattere sovranazionale. Il Mediterraneo, però, non si limita a contrapporre queste due sponde; come avveniva nella storia antica, esso le connette in modo profondo, tesse legami di carattere economico e pone vincoli politici.
In un certo senso, una sponda è il riflesso dell’altra; per entrare subito in medias res, ritengo che la profonda instabilità che connota molti degli stati mediorientali e nordafricani sia, almeno in parte, il riflesso dell’incapacità europea di assurgere ad un ruolo geopolitico rilevante per promuovere la stabilità della regione, disincentivando conflitti e interessi egoistici, privilegiando una prospettiva di crescita collettiva. Un vuoto presto colmato da altre potenze continentali.
In effetti, se per politica estera intendiamo quel campo d’azione all’interno del quale uno stato fa valere i propri interessi internazionali e realizza le proprie ambizioni geopolitiche, dal mio punto di vista, non esiste qualcosa che in senso stretto possiamo identificare come “politica estera europea”. Piuttosto, da un lato esiste la somma dei settori di politica estera nazionali, e dall’altro esiste un tentativo europeo di coordinare tali settori attraverso il ruolo delle istituzioni comunitarie. Partendo da questa prospettiva, utile per gettare luce sulle debolezze dell’Unione, desidero dare una risposta ai seguenti quesiti: quali sono i limiti dell’Europa allo stato attuale, i suoi deficit? Quali snodi generano cortocircuiti che la immobilizzano, rendendola sostanzialmente passiva rispetto alle tragiche vicende che sconvolgono ampie regioni del Mediterraneo?
Vorrei iniziare offrendo una breve e incompleta disamina di ciò che accade in Nord-Africa e in Medio Oriente; ovvero, alle porte d’Europa.
Tra le emergenze contestuali, prima tra tutte per l’urgenza e i contrasti internazionali che genera è il caso libico. La Libia, che per certi versi ricorda molto l’esperienza siriana, è innanzitutto teatro di scontri sanguinari, uno stato colpito da una guerra civile che non ha dato tregua al paese sin dalla morte di Gheddafi. Nello scontro si contrappongono un governo ufficiale, riconosciuto dall’ONU con sede a Tripoli, e un governo d’opposizione e concorrenziale, che esprime la sua vocazione alla leadership ingaggiando forti conflitti armati.
La situazione però non può essere liquidata come una contesa locale per il potere. La diatriba locale per il governo, rispetto alla quale non mi soffermerò, riflette in realtà contrapposizioni internazionali ben più ampie. Il governo ufficialmente riconosciuto dall’ONU è quello di Tripoli, sostenuto apertamente anche dal nostro paese in termini diplomatici. Non mancano i sostenitori del governo di Tobruk, come Russia ed Egitto. Ciò che sorprende in questa vicenda, tuttavia, è che persino tra i paesi membri dell’UE, sebbene non in modo del tutto esplicito, sono emersi posizionamenti eterogenei.
Ad ogni modo, il carattere di “guerre per procura” connota bene o male tutti i conflitti che sconvolgono l’area. Pensiamo al decennale conflitto arabo-israeliano e al profondo coinvolgimento di tutta la comunità internazionale; pensiamo al caso siriano; viceversa, pensiamo al Libano, dove Hezbollah, un partito che concorre alle elezioni ma che è dotato di un apparato paramilitare forte, si inserisce nei conflitti internazionali agendo come un attore politico a tutti gli effetti (giocò un ruolo nella guerra in Siria a favore di Assad, ma anche rispetto al conflitto arabo-israeliano).
Insomma, l’analisi delle emergenze contestuali del Mediterraneo ci spinge a elaborare due riflessioni precipue:
1) Non si tratta di diatribe locali di carattere etnico o religioso ma di veri e propri giochi di forza internazionali;
2) L’Europa, di fronte a emergenze così complesse e per certi versi inedite, che richiederebbero un’azione politica coesa, nel migliore dei casi non riesce a prendere posizione attiva incidendo positivamente con il suo peso politico; mentre nel peggiore dei casi si frammenta.
Ampliando la nostra riflessione, consideriamo una questione di carattere sistemico che interpella l’UE come attore politico: l’esodo migratorio massiccio verso il continente europeo. L’emergenza dovrebbe spingere gli stati membri a cedere potere sovrano all’Unione in materia di politica estera, così da poter gestire un fenomeno che, se controllato, può generare un circolo virtuoso per entrambi i continenti coinvolti; e che invece, se non controllato, rischia di produrre da sé le condizioni per lo sfruttamento e il traffico di esseri umani, oltre che fomentare sentimenti nazionalisti e xenofobi.
In realtà l’UE, pur avendo attivato al suo interno un forte dibattito rispetto al tema, non è riuscita a trovare nemmeno un accordo di carattere intergovernativo come quello delle quote di ripartizione. Le emergenze di contesto del Mediterraneo e la questione sistemica delle migrazioni rivelano che l’interesse nazionale prevale su quello Europeo; rivelano la supremazia della sovranità nazionale rispetto alla prospettiva della costruzione di una sovranità europea.
Le ragioni della fragilità europea risiedono non tanto nella pavidità delle sue istituzioni, quanto in carenze di carattere strutturale. Effettivamente, di quali mezzi dispone l’UE?
Rafforzata nel 2008 con il Trattato di Lisbona, l’UE è dotata della cosiddetta Politica estera europea comune (PESC).
Attraverso questo settore di azione, l’UE coordina le linee politiche degli stati membri e si occupa di sviluppare la sicurezza dei paesi anche in termini di difesa attraverso alcuni ruoli e strumenti: da un lato, attraverso l’Alto rappresentante per la Politica Estera e di Sicurezza che presiede il Consiglio “Affari Esteri” del Consiglio europeo ed è contestualmente Vice-presidente della Commissione. Dall’altro, attraverso il Servizio Europeo per l’Azione Esterna, ovvero un servizio diplomatico dell’Unione che collabora con i servizi dei singoli membri. Non è dotata invece di un esercito permanente ma di contingenti speciali.
Questo Settore d’azione dell’UE è connotato da limiti importanti che gettano luce sulle ragioni della passività dell’Unione di fronte all’instabilità del Mediterraneo:
1) anche in questo settore d’azione c’è il problema del voto all’unanimità;
2) le istituzioni intergovernative (il Consiglio) hanno un ruolo predominante nella gestione del settore, a scapito di quelle sovranazionali (Parlamento e Commissione);
3) l’implementazione delle linee politiche è lasciata in mano agli stati membri.
La capacità di azione dell’UE in termini di politica estera, quindi, è notevolmente ridotta rispetto alle sue potenzialità.
E’ possibile immaginare sviluppi in questo senso, in questa precisa fase storica? L’ipotesi dell’eventuale rafforzamento dei poteri dell’Unione in materia di politica estera, per quanto desiderabile e assolutamente rilevante, solleva alcuni temi delicati: in primo luogo, solleva il tema della lesa sovranità nazionale: la politica estera è una delle espressioni più evidenti del potere sovrano dello stato nazionale; delegare tale potere a un livello più alto significa de facto riconoscere l’impotenza degli stati.
In secondo luogo, solleva la contraddizione tra l’Europa immaginata come progetto politico per la realizzazione della pace e l’Europa che agisce come superpotenza, incidendo sugli equilibri mondiali anche attraverso la minaccia di un intervento bellico. Una contraddizione solo apparente, ma che incide molto rispetto al giudizio dei cittadini.
Infine, mentre nel 1954, ovvero negli anni della CED, a un passo dalla creazione di uno stato federale fondato attorno al pilastro della difesa e della sicurezza, le condizioni politiche e internazionali spingevano l’Europa in quella direzione, oggi il tema è percepito come meno urgente; forse perché di fatto l’Unione, che è passiva rispetto alle emergenze che la circondano, è riuscita comunque a realizzare le condizioni politiche per la pace al suo interno, rendendo il continente prospero.
Il salto politico, in questa fase di incertezza socioeconomica, verosimilmente passerà attraverso lo snodo della fiscalità e del bilancio. Il tema del rafforzamento dei poteri dell’UE in termini di politica estera rimane fondamentale, ma si pone in successione rispetto alla creazione di una capacità fiscale e quindi alla creazione di un budget di dimensioni federali e di natura autonoma. Solo così l’UE avrà la capacità di rafforzare il settore, legittimando i suoi poteri per agire come protagonista attivo del processo di pacificazione e del Mediterraneo.
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