Da ormai alcuni decenni l’Italia e soprattutto le aree depresse del Paese beneficiano di numerose risorse comunitarie nell’ambito delle politiche regionali di coesione e sviluppo. Tuttavia alcune cose sfuggono ai non addetti ai lavori e spesso finiscono per restituirci una rappresentazione della realtà totalmente distorta.
La gestione delle risorse comunitarie nei vari periodi di programmazione pluriennale è stata, ad eccezione di alcuni casi significativi, un fallimento, sia per ragioni specifiche che di contesto. Nello specifico l’Italia, pur se in un progressivo miglioramento, si è dimostrata spesso incapace di assorbire le risorse finanziarie destinate alle politiche di coesione e sviluppo. In generale la programmazione e gli interventi di spesa si sono rivelati di bassa qualità, spesso tradotti in elencazioni generiche di interventi non gerarchizzati (le cosiddette liste della spesa) e prive di coerenza e di un disegno strategico complessivo. Le amministrazioni regionali e locali in molti casi non possedevano le capacità tecniche e professionali richieste per i livelli di progettazione e programmazione. Non di rado si è finito per sostituire o richiedere il finanziamento di progetti già realizzati o in fase avanzata di realizzazione (cosiddetti progetti sponda) per non vedersi ridurre drasticamente i finanziamenti. Si è trattato in pratica di risparmi sul piano della spesa pubblica regionale o locale a totale detrimento del principio di addizionalità delle risorse comunitarie con quelle nazionali e regionali. L’attuazione concreta dei programmi operativi, ad eccezione di alcuni ambiti di stretta competenza nazionale, delegata alle regioni, ha dimostrato spesso una più assoluta incapacità di fare fronte alla gestione delle risorse, con consistenti ri-programmazioni, anche al termine del periodo di programmazione, modificando la loro assegnazione tra gli obiettivi e le linee di intervento stabilite ex-ante per evitare di perdere risorse, riassegnandole laddove era più facile individuare i beneficiari (tiraggio delle risorse) o la loro concreta realizzazione (progetti sponda).
I raggiungimenti della spesa al 99% non hanno significato quindi in moltissimi casi il successo di tali politiche di coesione e sviluppo. Infatti non basta la realizzazione della spesa per innescare un circolo virtuoso di sviluppo, ma resta indispensabile la coerenza e la visione strategica degli interventi. Spesso l’utilizzo distorto delle risorse ha finito per rafforzare, al contrario, quei circoli viziosi del sottosviluppo, andando ad alimentare una spesa improduttivo e clientelare. In concreto la programmazione comunitaria, attuata a livello regionale, ha finito per essere assorbita nelle consuetudini delle amministrazioni regionali inficiate da eccessi di discrezionalità, erogazioni di tipo particolaristico e clientelare, modalità e tempi di attuazione lunghi, farraginosità, totale assenza di capacità di programmazione e di progettazione, basso livello delle risorse umane impiegate nella gestione degli interventi, deresponsabilizzazione, inadeguatezza degli interventi di valutazione, controllo e monitoraggio. In alcune regioni è stato possibile addirittura inserire non solo interventi a pioggia, senza alcuna modifica delle strutture economiche regionali e territoriali, ma, addirittura, far rientrare interi pacchetti di politiche distributive di risorse (interventi di politica passiva e attiva, formazione professionale).
Una volta che i diversi principi della programmazione comunitaria sono stati infranti o aggirati il risultato finale è stato più che scontato. Il caso della addizionalità delle risorse comunitarie rispetto a quelle nazionali e regionali è tra quelli più evidenti. In base a questo principio, in linea teorica, le risorse comunitarie non si possono sostituire a quelle nazionali e regionali, ma devono piuttosto aggiungersi ad esse. Le regioni, soprattutto nelle più recenti fasi di programmazione, in fortissime difficoltà economiche e finanziarie, hanno finito per eludere o aggirare, spesso con il consenso dello Stato, il principio dell’addizionalità, ridimensionando il loro intervento finanziario al solo contributo comunitario. Le sole risorse disponibili e utilizzabili per qualsiasi intervento economico sono state quelle comunitarie. Si è trattato di una vera e propria azione di sostituzione della spesa pubblica, che non potendo essere ridimensionata sul fronte delle spese correnti, è stata totalmente sostituita con quella per gli investimenti (in conto capitale). E tale scelta continua ancora oggi ad essere proposta e sostenuta tanto da alcune Regioni quanto dallo Stato italiano.
Tutto questo dimostra che non è possibile avviare processi di sviluppo virtuosi e di crescita con le sole risorse comunitarie. Le cifre da capogiro che spesso i giornali ci mostrano delle risorse comunitarie sono una goccia nell’oceano rispetto al fabbisogno reale di investimenti pubblici e privati necessario a riavviare la crescita complessiva del paese e soprattutto delle aree depresse.
La situazione di contesto - e questa è la seconda ragione del fallimento - è anche questa totalmente diversa alla rappresentazione comune e al dibattito politico spesso ideologico. Da almeno vent’anni le politiche di riequilibrio tra le aree depresse del Paese e quelle più sviluppate sono state fortemente ridimensionate. La spesa effettiva per lo sviluppo delle aree depresse e del Mezzogiorno in particolare è stata largamente inferiore a quanto programmato dalla fine dell’intervento straordinario, anche riguardo ad altre esperienze europee (vedi il caso della Germania dell’Est), e con un effetto sostituzione rispetto ai trasferimenti ordinari dello Stato. In numerose occasioni di dibattito siamo stati indotti in errore, convinti che la spesa pubblica effettiva nel Mezzogiorno fosse stata eccessiva rispetto al resto del Paese, con uno spreco di denaro esagerato. Volendo specificare meglio questo concetto non dobbiamo dimenticare che la spesa pubblica si compone della parte corrente (riferita ai trasferimenti, agli stipendi e agli acquisti) e di quella in conto capitale. Quest’ultima a sua volta si riferisce agli investimenti pubblici (scuole, strade, ferrovie, ospedali e così via) e gli incentivi alle imprese. Secondo i dati forniti dal Ministero dello Sviluppo Economico, dal 1998 l’obiettivo dichiarato dei vari governi è stato sempre quello di raggiungere il 40%-45% della spesa in conto capitale per il Mezzogiorno in coerenza anche alla popolazione. Tale obiettivo non è mai stato raggiunto. Secondo le stime del Dipartimento delle Politiche di Sviluppo, tale quota nel corso dell’ultimo decennio è stata in media pari al 30-35% per cento (è stata pari al 40,4 per cento solo nel 2001). Il risultato complessivo nel corso degli anni, ancora oggi in linea a questa tendenza, è quello di un ridimensionamento della spesa pubblica in conto capitale nel Mezzogiorno, specie quella per infrastrutture materiali e immateriali. Quindi rispetto ad un dato riferito alla popolazione l’investimento pro capite nel Mezzogiorno è di molto inferiore rispetto al Nord. Se a tali elementi aggiungiamo il fatto che le cosiddette “risorse aggiuntive” non sono state veramente aggiuntiva rispetto a quelle ordinarie ma bensì sostitutive è chiaro che la convinzione di un eccesso di risorse e di sprechi nel Mezzogiorno è una invettiva a uso e consumo di un dibattito politico e culturale privo di fondamento che da vent’anni ha monopolizzato il dibattito politico ed economico. In definitiva i risultati finali delle politiche di sviluppo “ordinarie” per il Mezzogiorno sono stati largamente inferiori agli obiettivi minimi prefissati.
È ormai chiaro, quindi, che il problema della gestione dei Fondi comunitari è da leggere in un quadro più ampio di gestione degli shock asimmetrici nell’ambito di un’area valutaria. Il problema, infatti, non è quello di avere un’unica moneta, bensì quello della mancanza di strumenti di accompagnamento che sul versante fiscale, di bilancio e del welfare l’Unione Europea avrebbe dovuto possedere. A seguito della crisi sono state definite delle vere e proprie gabbie per gli Stati più indisciplinati attraverso il Patto di Stabilità e il Fiscal compact senza creare quelle strutture federali di condivisione dei rischi e di sostegno alle politiche di welfare e quindi di contrasto degli shock economici. L’austerità ha completato il quadro recessivo, determinando e anzi acuendo gli effetti della recessione specie in quelle aree territoriali e in quei Paesi più deboli. In assenza di un cambiamento orientato alla costruzione un vero e proprio governo economico e politico di tipo federale la prospettiva europea è destinata ad una pericolosa deflagrazione.
La centralità delle politiche di coesione nel bilancio UE resta quindi determinante per conseguire l’obiettivo dell’integrazione europea. Anzi, è necessario prevedere strumenti nuovi al fine di fare fronte a nuovi e possibili shock asimmetrici in un contesto di moneta unica – vedi le proposte del precedente governo italiano (ma anche francesi) e della stessa Commissione europea (contenute nella proposta di bilancio pluriennale 2021-2027) di un bilancio dell’eurozona e di uno strumento di contrasto alla disoccupazione europeo – e di rendere l’Europa un’area economica e sociale integrata e fortemente competitiva. Abbiamo la necessità di avere la capacità di agire a livello comunitario davanti alle sfide globali. Non è possibile possedere un bilancio comunitario di appena l’1% del PIL europeo a confronto con altri Paesi (USA, Cina, India, Giappone) che hanno bilanci pubblici consistenti e capacità di intervento. Davanti all’impossibilità degli Stati nazionali di attivare politiche di bilancio e fiscali solo un bilancio comunitario comune può sostituirsi alle politiche attive nazionali immaginando un rilancio degli investimenti e dei consumi. E per fare questo non si possono solo aggiungere risorse, ma sono necessarie politiche di integrazione a livello fiscale, previdenziale e sociale. Un’area economica integrata non può possedere sistemi previdenziali, fiscali e sociali differenziati in una sorta di dumping tra paesi con politiche monetarie comuni e politiche di bilancio controllate. L’opzione federale è ormai una urgenza necessità!
Quindi, non solo ha un senso immaginare un periodo di programmazione comunitaria e di politiche di sviluppo e coesione più consistente – innovate sul piano della metodologia e della gestione - ma questa è una priorità “politica” capace di concorrere ad impedire alle forze centrifughe di prevalere, riducendo questo continente ad un nano, non solo politico ma anche economico e produttivo.
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